PPP項目合規(guī)性審查標(biāo)準(zhǔn)（二）

本文從PPP項目社會資本方主體、運(yùn)作方式規(guī)范性問題兩個角度出發(fā)，對PPP項目合規(guī)性進(jìn)行歸納解析。

    一、社會資本方主體適格問題

   （一）規(guī)范性要求

    PPP社會資本方可以是已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，包括國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等，也可以是銀監(jiān)會大名單內(nèi)的退出類融資平臺公司，但銀監(jiān)會大名單內(nèi)的監(jiān)管類融資平臺不得作為社會資本方。

    政策依據(jù)

    ◆ 財金[2014]113號：本指南所稱社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。

    ◆ 財金[2014]156號：本級人民政府下屬政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會資本方參與本級政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項目。

    ◆ 國辦發(fā)[2015]42號：政府和社會資本合作模式可以有效打破社會資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的各種不合理限制，鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)。

    大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運(yùn)營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。

    ◆ 財金函[2016]47號：未按國辦發(fā)[2015]42號文要求剝離政府性債務(wù)、并承諾不再承擔(dān)融資平臺職能的本地融資平臺公司作為社會資本方的，不再列為PPP備選項目。

    ◆ 財辦金[2017]92號：存在下列情形之一的項目，應(yīng)予以清退： ......不符合規(guī)范運(yùn)作要求。包括未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司作為社會資本方的。

    ◆ 財金[2018]54號：加強(qiáng)PPP項目合同簽約主體合規(guī)性審查，地方政府融資平臺公司不得作為社會資本方。

    綜上，PPP社會資本方可以是國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)。

    政府融資平臺公司如果已經(jīng)完成退出程序、并符合上述規(guī)定條件的，可以作為PPP的社會資本方參與PPP。

    未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司（即監(jiān)管類融資平臺）不得作為社會資本方。

   （二）判斷標(biāo)準(zhǔn)

    政府融資平臺公司作為PPP社會資本方的，必須同時符合以下兩個條件：

    1、實質(zhì)要件

    如果這個政府融資平臺公司在銀監(jiān)會大名單內(nèi)，就必須是退出類融資平臺。

    所謂退出類平臺，是指按銀監(jiān)發(fā)[2013]10號文《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)除監(jiān)管的指導(dǎo)意見》要求，經(jīng)核查評估和整改后，具備商業(yè)化貸款條件，自身具有充足穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流，能夠全額償還貸款本息，整體轉(zhuǎn)化為一般公司類客戶管理的融資平臺。

    核心退出條件如下：

? 須符合現(xiàn)代公司治理要求，系按商業(yè)化原則運(yùn)作的企業(yè)法人。?

? 資產(chǎn)負(fù)債率在70%以下，財務(wù)報告經(jīng)過會計師事務(wù)所審計。

? 各債權(quán)銀行對平臺的風(fēng)險定性均為“全覆蓋”（指借款人自有現(xiàn)金流占其全部應(yīng)還債務(wù)本息比例100%[含]以上）。

? 存量貸款中需財政償還部分已納入地方財政預(yù)算管理，并已落實預(yù)算資金，且存量貸款的抵押擔(dān)保、期限、還款方式等已整改合格。

? 誠信經(jīng)營，無違約記錄，可持續(xù)獨(dú)立發(fā)展。

    2、形式要件

    符合國辦發(fā)[2015]42號文規(guī)定：對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運(yùn)營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項目。

    二、運(yùn)作方式規(guī)范性問題

   （一）規(guī)范性要求

    PPP項目合規(guī)的運(yùn)作方式包括OM（委托運(yùn)營）、MC（管理合同）、BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交）和ROT（改建-運(yùn)營-移交）等，但不包括各種形式的BT（建設(shè)-移交）模式。

    政策依據(jù)

    ◆ 財金[2014]113號：PPP項目運(yùn)作方式主要包括OM（委托運(yùn)營）、MC（管理合同）、BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交）和ROT（改建-運(yùn)營-移交）等。具體運(yùn)作方式的選擇主要由收費(fèi)定價機(jī)制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定。

    ◆ 財金[2015]57號：對采用建設(shè)-移交（BT）方式的項目，財政部將不予受理。

    ◆ 財金函[2016]47號：運(yùn)作方式采用建設(shè)-移交（BT）方式的項目，將不予受理。

    ◆ 財金[2016]92號：項目實施不得采用建設(shè)-移交方式。

    ◆ 財辦金[2017]92號：存在下列情形之一的項目，應(yīng)予以清退： 僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容的（亦不得入庫）；采用建設(shè)-移交（BT）方式實施的。

   （二）判斷標(biāo)準(zhǔn)

    無論是OM、MC還是BOT、BOO、TOT和ROT模式，PPP項目運(yùn)作模式的最核心點(diǎn)就是：項目要有“實質(zhì)性的運(yùn)營”（Management或Operation），而不能缺少實質(zhì)性運(yùn)營環(huán)節(jié)，僅僅是BT（建設(shè)-移交）模式。

對于運(yùn)營責(zé)任，財金[2018]54號文提出“不得約定將項目運(yùn)營責(zé)任返包給政府方出資代表承擔(dān)或另行指定社會資本方以外的第三方承擔(dān)”。

    不過，這一點(diǎn)確實與前期財金[2014]156號《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》附件PPP項目合同指南規(guī)定不符。

    2014年的合同指南提出，部分項目運(yùn)營可以委托給專業(yè)運(yùn)營商，根據(jù)不同PPP項目運(yùn)作方式的特點(diǎn)，項目公司有時會將項目部分的運(yùn)營和維護(hù)事務(wù)交給專業(yè)運(yùn)營商負(fù)責(zé)。

? 政府付費(fèi)機(jī)制的項目公司可能會將大部分的運(yùn)營事務(wù)交由專業(yè)運(yùn)

營商負(fù)責(zé)；

? 使用者付費(fèi)機(jī)制的項目由于存在較大需求風(fēng)險，項目公司可能僅僅會將部分非核心的日常運(yùn)營管理事務(wù)交由專業(yè)運(yùn)營商負(fù)責(zé)。

    PPP項目合同中約定的項目公司的運(yùn)營和維護(hù)義務(wù)并不因項目公司將全部或部分運(yùn)營維護(hù)事務(wù)分包給其他運(yùn)營商實施而豁免或解除。