PPP項目合規(guī)性審查標準（一）

為規(guī)范PPP項目運作，財政部自2017年11月起，圍繞財辦金92號文掀起了一場集中清理PPP項目的“風暴”，對不符合規(guī)范的PPP項目進行集中清退。本文將從PPP項目適用范圍、政府方簽約主體兩個角度出發(fā)，對PPP規(guī)范性要求及政策規(guī)定進行梳理對不規(guī)范PPP進行歸納解析。

    一、PPP適用范圍

    （一）規(guī)范性要求

    PPP適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施領域。主要包括：

? 市政設施（燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等）；

? 交通設施（公路、鐵路、機場、城市軌道交通等）；

? 公共服務（醫(yī)療、旅游、教育培訓、健康養(yǎng)老等）；

? 以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等領域。

    項目具有投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高等特點。

    政策依據(jù)

    ◆ 財金[2014]76號和財金[2014]113號：PPP模式適用于投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目。

    ◆ 發(fā)改投資[2014]2724號：PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫(yī)療、旅游、教育培訓、健康養(yǎng)老等公共服務項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目均可推行PPP模式。

    ◆ 國辦發(fā)[2015]42號：在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用政府和社會資本合作模式。

   （二）判斷標準

    1、政府負有提供責任

    政府負有提供責任，是指在消費過程中具有非競爭性、非排他性的公共產(chǎn)品。這類產(chǎn)品在市場機制調(diào)節(jié)下無法實現(xiàn)資源最優(yōu)配置，只有政府提供才能實現(xiàn)最優(yōu)配置，包括向公民免費提供的純公共產(chǎn)品及向消費者收取一定費用的準公共產(chǎn)品。

    政策依據(jù)

    ◆ 財金函[2016]47號：不屬于公共產(chǎn)品或公共服務領域的，不得列為PPP備選項目。

    ◆ 財辦金[2017]92號：不適宜采用PPP模式實施的項目包括不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等。

    2、適宜市場化運作

    不涉及到國家機密，市場化運作能夠有效提高公共產(chǎn)品供給效率、降低供給成本，適合社會資本長期穩(wěn)定持續(xù)提供。

    政策依據(jù)

    ◆財金[2014]113號：投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。

    ◆財辦金[2017]92號：不適宜采用PPP模式實施的項目包括涉及國家安全或重大公共利益的項目。

    二、政府方簽約主體的適格問題

   （一）規(guī)范性要求

    PPP項目實施機構(gòu)，是指與中標的社會資本方簽訂PPP項目合同的政府方或政府方代表，負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。

    財政部及發(fā)改委對實施機構(gòu)的適格要求略有不同。

    1、財政部

    三類主體可以作為PPP項目的實施機構(gòu)。

   （1）政府本身；

   （2）政府指定（即授權(quán)）的有關職能部門；

   （3）政府指定（即授權(quán)）的事業(yè)單位（指的是有行政管理職能的事業(yè)單位及公益一類事業(yè)單位，三類、四類事業(yè)單位不可以作為實施機構(gòu)但可以作為社會資本方）。

    國有企業(yè)或融資平臺公司不得作為政府方簽署PPP項目合同，即不得作為PPP項目的實施機構(gòu)。

    2、發(fā)改委

    對PPP項目的實施主體較為寬泛，企事業(yè)單位均可以，只要具備政府授權(quán)即可。

    政策依據(jù)

    ◆財金[2014]113號：政府或其指定的有關職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)，負責項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作。

    ◆發(fā)改投資[2014]2724號：行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關機構(gòu)，作為政府授權(quán)的PPP項目實施機構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。

    其附件2《政府和社會資本合作項目通用合同指南》明確，簽訂項目合同的政府主體，應是具有相應行政權(quán)力的政府，或其授權(quán)的實施機構(gòu)。

    ◆財金函[2016]47號附件1的“一、定性評審標準”中關于PPP相關參與主體是否適格問題中明確規(guī)定：國有企業(yè)或融資平臺公司作為政府方簽署PPP項目合同的不再列為備選項目。

    ◆財金[2018]54號：堅持政企分開原則，加強PPP項目合同簽約主體合規(guī)性審查，國有企業(yè)或地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項目合同。

    值得注意的是，財金[2018]54號文附件2“限期整改項目清單”中，就有10戶PPP整改的原因為“主體不合規(guī)”，主要指的是實施主體不合規(guī)，多數(shù)項目的實施主體為國有企業(yè)或融資平臺，而不是政府或其指定的有關職能部門或事業(yè)單位。 

    （二）判斷標準

    從財政部角度來看，作為PPP項目實施機構(gòu)，以下兩項條件缺一不可：

    1、限定范圍

    PPP項目實施機構(gòu)只能是①政府、②政府指定的有關職能部門和③事業(yè)單位三方中的其中一方，國有企業(yè)和融資平臺不得代表政府作為PPP項目實施機構(gòu)。

    2、政府授權(quán)

    政府可以直接作為實施機構(gòu)，政府有關職能部門或事業(yè)單位作為項目實施機構(gòu)的，須獲得政府授權(quán)。

    財政部示范項目“主體不合規(guī)”PPP案例包括北京市軌道交通十六號線、北京市軌道交通十四號線、河北省唐山市遵化市沙河水環(huán)境綜合治理PPP項目、云南省昆明市軌道交通4號線工程項目、云南省昆明市軌道交通5號線工程項目等重大工程項目，主要原因就是因為財政部及發(fā)改委對實施機構(gòu)的適格主體要求不同所致。